南京江寧十余條跨區“斷頭路”,“路堵”背后有何“苦衷”

澎湃新聞記者 陳卓

2019-11-25 12:24 來源:澎湃新聞

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2018年,南京市發文提出,要打通主城跨行政區的“斷頭路”,對外公開了“三年行動計劃”,誓言在2020年之前“消滅”跨區域的現有斷頭路。
近兩年過去了,澎湃新聞記者實地走訪發現,江寧與棲霞兩區交界處仍存在著若干條“斷頭路”,僅有一條長約1公里道路“正在施工”,其余多條“斷頭路”尚無開工跡象。
此番南京跨區“斷頭路”打通計劃,正值南京“向東挺進”宣布紫東(紫金山以東)地區大開發的特殊時期。盡管南京市委市政府主要領導多次表態敦促“打通斷頭路”,但“斷頭路”在江寧區域段有部分進展緩慢。對此,江寧官方解釋說,部分的道路打通計劃,至今仍“卡”在“永久基本農田”或“國家重點文物”等問題上,“開建與否已由不得我們”。
這讓江寧區再一次面對尷尬。其中固然有客觀因素,但十余條路段最長十年“未通”,江寧麒麟片區民眾仍在等著官方解決。
修到兩區交界就斷頭
從地圖上看,同樣一塊靈山片區,南北兩側卻顯示出了截然不同的路網。
其北側,多為棲霞區,路網密布;其南側,多為江寧區,僅有兩條農村道路貫通,燕西線(明外廊)和麒龍路。
南京江寧區與棲霞區兩區交界處的“斷頭路”。 
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南京江寧區官方內部斷頭路示意圖顯示,僅江寧-棲霞交界處斷頭路,多達十余條。(紅線部分為斷頭路),圖片系翻拍。
這意味著,從江寧這頭的麒麟片區,向北去往棲霞區境內的仙林大學城,幾乎無直線可走,必須繞路。
而2017年靈山地鐵站的落成,給麒麟片區多個小區居民新增的出行難題是,從小區去往直線距離僅2公里的靈山地鐵站,需要繞一個“之”字形走上麒龍路,而該路常常由于堵車要花去半個多小時。
這條最初建于解放時期的縣道,屬于農村公路,寬度僅7米,雙向道,但卻是通往城區、溝通南北的主要道路,機動車與非機動車不分,因而交通事故頻發。荔枝新聞曾作“半年三起重大車禍,直擊南京東郊出行難”報道,呼吁相關部門解決出行安全。
不是沒有路。2018年初,仙林大學城管委會規劃建設處一位工程師接受《現代快報》采訪時表示,多條道路早已修到棲霞境內邊界,但由于江寧那邊對接“道路不通”,形成斷頭路。
他拿出一份“南京仙林新市區導示圖”,根據2001年通過的《南京市城市總體規劃》,仙林新市區是南京市三個新市區之一。導示圖顯示,包括仙隱南路、匯通路、學子路,都早已有規劃,跨江寧和棲霞兩區。然而目前,只修了棲霞區境內的部分。
“其中仙隱南路在早幾年建成,匯通路和靈山南路在2016年左右建成,學子路即將建到與江寧交界點。這幾條路往江寧方向都還沒有打通。”上述工程師介紹。
沿兩區交界線,從西南一路向東北方行駛,澎湃新聞記者發現,至少有10條道路處于上述“斷頭”狀態,且斷頭處多在區劃分界線上。由于斷頭多年,路的盡頭多被駕校環繞。
金馬路斷頭多年

如東西向的金馬路,2005年的谷歌地圖顯示,棲霞段接近完工。澎湃新聞近日走訪發現,道路在一圓盤處斷頭,如今已用作貨車停泊,旁邊是紫金駕校。一丘之隔,則是江寧區麒麟街道。
與金馬路情況相似的,還有南北向的經天路、東西向的捷運大道(燕西線西側-匯通路)(另稱奔馬路東延)。這三條路在南京市誓言打通的《三年行動計劃》里均列為“啟動”項,但從現場看,尚無施工跡象。
南北向的匯通路,規劃跨棲霞、江寧兩區,向南勾連寧杭公路,但2016年棲霞段修好后,江寧遲無動靜,兩區交界現場,如今可以看到一個印有“江寧交通建設集團”的藍旗隨風飄揚。
即便從地圖上看,寬闊的匯通路,斷頭處仍顯得十分突兀。
面對這一現狀,江寧區城建局、江寧交通建設集團11月21日向澎湃新聞記者解釋,這些道路推進緩慢,都有客觀原因。
比如,匯通路南延(江寧方面稱,東麒路北延)卡在了“國家重點文物”上。
東麒路北延于2009年立項,原計劃2017年底完工,但據江寧交通建設集團總工辦負責人向澎湃新聞記者表示,規劃道路涉及國家重點文物“初寧陵石刻”,國家文物局2016年、2019年兩次否定道路方案,致如今推進困難。
該負責人稱,東麒路北延道路工程,2016年下半年才由市里移交給區交建集團,過去4年,因拆遷和周圍線路調整優化,同樣耽擱不少時間。
“目前已經具備進場施工條件,一旦考古結束,就可施工。”江寧交建集團表示,“早在2016年,包括招投標等道路建設手續都已完成,就只待考古通過。
《南京主城跨行政區斷頭路建設三年行動計劃(2018—2020年)》的牽頭單位,江寧區城鄉建設局城建科一位工作人員同樣表示,多條計劃道路因觸碰“永久基本農田”,近期幾無可能推進。包括僅僅500米長的金馬路(紫金駕校至燕西線)。
澎湃新聞統計發現,因涉及永久基本農田的斷頭路工程,約有5處。
不過,據江寧城建局介紹,除金馬路((紫金駕校東至燕西線)因存在較大建設難度,因而需要“進一步討論建設必要性”外,其他涉及基本農田的道路工程在《三年行動計劃》里被列為的原本就是“儲備”項目,即“近期不具備實施條件”,如學子路南延、仙堯路南延等;而七香河東路、靈山北路和捷運大道(燕西線至匯通路)正常推進。
不可抗力的背后
涉及國家文物、永久基本農田、難以拆遷、涉及部隊用地,道路建設上的四大“攔路虎”,無一例外,江寧這次都碰到了。雖有偶然因素,但多年來一些地方政府部門各自為政導致的管理缺失、建設缺位,是造成如今狀況頻仍的原因之一。
江寧麒麟片區拆遷負責方,麒麟街道村建辦工作人員,向記者否認,修路緩慢部分系因拆遷困難導致,“拆遷釘子戶根本不影響修路”,“可以邊修邊建”,至于其他問題“沒辦法回答”。
而困擾多條道路前景的“永久基本農田”,幾年前也并非無解。
2016年江寧區開展永久基本農田劃定工作,而大部分斷頭路在那之前就已形成,為何會有如此多的基本農田被劃在了早已有之的道路規劃內?
根據國土資源部《永久基本農田劃定工作方案》,有關城市人民政府組織國土資源、農業、住建等相關部門開展城市周邊現有耕地的調查核實,提出可劃定為永久基本農田任務。對不能劃定為永久基本農田的交通沿線耕地,可以向上級說明原因,舉證申請調出。
然而,當時的南京市國土資源江寧分局2018年就此向市民回復稱,永久基本農田方案申報前,未有相關部門提出金馬路東延等斷頭路調出基本農田和修改土地利用規劃的建議。永久基本農田一經劃定,任何單位和個人不得擅自占用或者改變用地,因此市政道路占用的基本農田無法調整。
唯一的例外,是東麒路北延工程,由于早在2009年立項、建設單位明確,成為有相關部門舉證建議、調出了永久基本農田的道路。
如今被困在“永久基本農田”的斷頭路工程,肇因多源自于此——雖早就呈現在規劃圖紙上,但實際主管部門似乎未能明確。
這些早就呈現在規劃圖紙上的道路,應歸屬于哪個部門負責?為何2016年國土部門發函詢問時,沒有部門舉證建議?
2017年底,南京市江寧區交通局曾對一位因制作城東斷頭路密集帶狀分布衛星圖而引發關注的市民作出回應,稱將修建一條農路對接“金馬路”,緩解出行需求。
不過,南京市江寧區交通局一位業務處室工作人員2019年11月21日向記者表示,市政道路應由城建局負責,交通局僅負責省道、干線和農村道路,2018年交通局出面提出“農路”方案,是因“那張衛星照片帶來的輿論壓力”,“當時很多部門好像都在管,但分不清楚具體是哪個部門”。
該工作人員表示,后來農路方案被否后,便再無部門出面。
南京市江寧區城鄉建設局城建科一位工作人員同樣也向記者否認了“管轄權”,他說,城建局過去僅負責江寧主城東山片區的市政道路建設,與棲霞相鄰的麒麟片區市政道路不在其管轄范圍內,也不清楚由誰管轄。
包括金馬路在內的部分斷頭路,至此似乎陷入“無主”境地。
有市民提出,如今東麒路北延工程的“攔路虎”——“初寧陵石刻”,早在1988年,就被確立為國家重點文物。“這30年間,為何沒有相關部門向國家文物局申報考古?東麒路北延2009年就已立項,為何要等到2016年才申報?”
“全市一盤棋,打通斷頭路”
在斷頭路問題的應對上,江寧區相關部門固然未能盡責,然而道路作為基礎交通命脈,動輒數億元的投資,也面臨著一些行政區域各自為戰的挑戰。
長久以來,棲霞區和江寧區的重點發展方向并無交集。
21世紀初,地處南京主城北部的棲霞區,將重點發展方向放在如今坐落著南京大學、南京財經大學等12所高校所在的仙林大學城周邊,南京城市總體規劃確定的仙林副城中心一帶。
而對于地域和財力均位南京各區榜首的江寧區,重點方向也并非與棲霞相接的東郊麒麟片區。
2019年8月,據一篇名為《江寧區區長嚴應駿——為紫東地區崛起扛起江寧擔當》的南報網報道,區長嚴應駿表示,過去江寧區長期以來的重點方向是主城以南,沿著南京南站—百家湖—九龍湖—祿口機場這條“黃金軸線”一路向南發展,對紫東地區(江寧片)重視相對不夠,尤其是紫東核心區域麒麟板塊,地處城郊接合部,且多為拆遷和待拆遷區域,整個片區環境面貌還需要提升。
這種差異在兩區交界處感受得尤為明顯。從江寧區麒麟街道行駛至棲霞區仙林境內,窗外兩邊整潔干凈的綠化帶的出現,與之前剛經過的路段形成鮮明對比,這就很清晰地提示著外人,你已經行駛到棲霞區的境內。。
2019年4月,南京提出向東發展戰略,成立實體化運作的紫東地區建設指揮部,紫東地區成為繼河西、江北之后,南京又一重點發展的新區。
打通斷頭路,成為紫東地區融合發展首要關注。
事實上,南京市委書記張敬華和時任南京市長藍紹敏曾多次在公開場合表態敦促打通“斷頭路”。
據南京日報報道,2018年3月1日全市城建城管工作動員大會上,首次提出將推進打通斷頭路專項計劃,力爭用三年左右時間消滅現有“斷頭路”。
當年8月,《南京主城跨行政區斷頭路建設三年行動計劃(2018—2020年)》出臺,南京明確各區政府及各功能板塊為跨區斷頭路建設責任主體,斷頭路建設項目納入市精細化建設管理推進辦公室監督考核范圍,這些無主的斷頭路迎來開建潮,江寧區城建局被確立為江寧境內斷頭路建設的牽頭單位,統籌推進建設進度。
然而大半年過去,斷頭路打通計劃進展遲緩。2019年4月26日,時任南京市長藍紹敏走入江蘇衛視《政風熱線·市長熱線》欄目時,節目重點提及原本計劃2018年打通的匯通路、東麒路遲遲未通車。藍紹敏承諾,將會專題會辦這件事,讓“三年行動計劃”解決斷頭路的目標比較好的實現。
節目播出后兩天,4月28日紫東地區發展動員大會上,江寧區宣布開工一條約1.1公里的“靈山北路東延”工程。這也是目前江寧-棲霞十余條斷頭路中現場看到唯一動工的一條。
2019年5月17日,在江蘇省委常委、南京市委書記張敬華專題調研打通主城“斷頭路”工作一周后,南京市委機關黨報南京日報發表評論文章《全市一盤棋,打通“斷頭路”》。文章尖銳地評論稱,“斷頭路”,很多時候正是“斷”在利益上。只有全市一盤棋,才能盡快打通“斷頭路”。
“痛則不通,通則不痛”,對于“斷頭路”,某些區可能自己缺乏痛感;但對于全市的交通運行來說,這些“斷頭路”就是無法忽略的痛點、堵點。這不是發揚“風格”的問題,而是相關板塊心中有沒有全市發展全局和大局的問題。"在這方面,局部利益理應也必須服從整體利益"。
責任編輯:李克誠
澎湃新聞報料:4009-20-4009   澎湃新聞,未經授權不得轉載
關鍵詞 >> 南京,江寧,斷頭路,交界處

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